국민연금, 특정 정치세력의 고액 연봉 ‘알 박기’ 은신처인가?
1. 서론
우리나라의 국민연금은 2025년 현재 1,200조 원대의 자산을 운용하는 초대형 공적 기금(전 세계적으로도)이며, 국내 주식 투자 비중은 2025년 6월 말 기준 약 189조 원(기금의 약 14.9%)으로 집계된다.
한편 2018년 도입된 스튜어드십 코드(stewardship code), 의결권행사 지침(議決權行事指針)이란 연기금이 기업의 의사결정에 개입할 수 있도록 하는 제도. 주인의 재산을 관리하는 집사(스튜어드)처럼, 기관투자자로서 국민연금 가입자 재산을 제대로 관리하기 위해 투자기업 의사결정에 적극적으로 개입하는 취지를 말한다.
스튜어드십 코드((stewardship code)와 그 실천 규범인 ‘수탁자책임활동지침’은 기관투자가의 의결권행사를 제도화했다. 해당 지침의 적용 범위와 의결권 기준도 실전에서 정치적·행정적 영향과 결합하며 논란이 끊이지 않고 지속하고 있다.
최근 국회 본회의를 통과한 상법(2차 개정, 이른바 ‘더 센 상법’)은 자산규모 2조 원 이상 상장기업에 대해 집중투표제 의무화, 이사 선임 의결권 강화 등 거버넌스(governance, 다양한 이해 당사자들이 주체적인 행위자로 투명하게 협의하고 의사결정을 수행할 수 있도록 하는 사회적 시스템) 규제가 확대됐다.
해당 법령은 시행 이후 기업의 이사회 구성 방식과 주주총회, 권력구조에 큰 영향을 행사할 것이 확실시될 뿐 아니라 정치권력의 기업 경영 간섭의 노골화로 이어지는 작태를 제도화, 법제화해 버린 것이다.
국민연금의 의결권행사는 실제로 삼성물산·제일모직 합병, SK 총수 관련 이사 연임·사외이사 안건, 한미약품·고려아연 등에서 결정적인 영향을 미쳤고, 이로 인한 경제적·법적 논란이 지속되고 있다.
이러한 사건들은 정치적 중립성 훼손, 기업 경영의 예측 가능성 저하, 외국인 투자자 신뢰 약화 등 실증적 위험을 내포하며 기업 경영의 악영향으로 손꼽히고 있다.
다시 말해, 국민연금의 의결권 확대와 집중투표제의 전면적·동시적 도입, 제도의 취지(소액주주 보호·지배구조 개선)는 허울 좋은 구실에 불과했고 실제로는 특정 집단의 정치적 도구화 획책이라는 사실이 확인되었다.
따라서 이를 막기 위한 법적·절차적 안전장치(의결권행사 기준의 엄격화·기금운용위원회 독립성 강화·외부검증위원회 설치 등)가 시급하며 이 문제를 바로잡지 못한다면 자칫 기업 경영의 큰 장애로 작용하여 경제질서 전반의 위험이 현실화할 수도 있다.
국민연금의 의결권 확대와 집중투표제의 제도적 도입은 ‘소액주주 보호’라는 명분을 갖고 있는 것처럼 보이나, 실무적으로는 초대형 공적 기금의 정치적·사회적 영향력 행사로 귀결될 위험이 있다. 특히 최근 상법개정과 ‘수탁자책임지침’의 실행 과정에서 대의민주주의적 합의 절차(야당과의 협의, 공청회 등)가 충분하지 않았고 오로지 국회 의석의 다수를 앞세운 민주당 “악법 폭주”의 결과물에 지나지 않는다.
국민의 노후생활 안정을 목적으로 조성된 준조세, 사회보장 제도의 일환으로 ‘국민 계보험’이라 할 국민연금이 특정 정치집단의 정책·인사 전략과 결탁하여 ‘정치적 도구화’를 실행하는 천인공노할 짓의 획책이 속속 진행되고 있다.
Ⅱ. 본론
앞서 밝힌 바와 같이 현재 우리나라의 국민연금 기금은 적립금이 1,200조 원대를 돌파했고(역대 최대 운용자산), 2025년 6월 말 기준 국내 주식 보유 규모는 약 189조 원(기금의 약 14.9%)으로 공식 집계된다. 이 같은 규모는 국민연금이 국내 상장사에 대해 실질적 영향력을 행사할 수 있는 충분한 자금 규모라는 기반이 됨을 뜻한다.
1) 스튜어드 십 코드와 수탁자책임활동지침(제도적 골격)
국민연금은 2018년 스튜어드 십 코드를 채택하고, 이후 국민연금 기금이 수탁자(기금 운용자)로서 책임투자 및 주주권(의결권) 행사를 어떻게 할지에 관한 기준·방법·절차를 규정한 내부 지침. 이 지침은 기금운용의 목적(가입자·수급권자 이익 보호), 수탁자 의무(신의성실·장기적 주주가치 제고) 및 구체적 실행 수단(비공개 대화, 공개서한, 주주제안, 대표소송 등)을 규정. 가장 최근 개정은 2024년 3월 28일, 보건복지부 공시.
수탁자책임활동지침을 통해 의결권행사 원칙과 대상과 절차를 공식 문서화 했다.
지침은 ‘투자 대상 기업에 대한 정기적 점검과 대화, 안건별 심사, 이사 후보 평가, 중대한 기업가치 훼손 시 공개적 반대 등’을 규정하고 있다.
지침 제9조 등은 의결권행사 대상을 일정 비율 기준(예 : 보유지분율, 국내 주식 대비 비중 등)으로 규정하면서도 예외 조항을 두어 위임 심사(투자위원회 결정)에 따라 의결권행사를 배제할 여지를 남겼다. 운영 과정에서 정치적 판단의 개입 가능성을 열어 놓고 있어서 자칫 정치집단의 노골적인 개입이 우려되었는데, 이번 ‘더 센 상법’ 개정으로 민주당의 음모가 백일하에 드러났다.
2) 입법 변화 : 상법 2차 개정(‘더 센 상법’, 집중투표제 의무화 등)
2025년 9월, 국회는 자산 총액 2조 원 이상 상장사에 대해 집중투표제 도입을 의무화하는 등 이사회·주주총회 구조를 대폭 강화하는 상법(2차 개정)을 통과시켰다. 관련 부처와 언론 보도 등에 따르면, 공포 후 1년 경과일부터 시행되며, 집중투표제 의무화는 해당 회사의 차기 이사 선임 주총부터 적용된다. 이 입법은 기업의 이사회 구성 방식에 구조적 변화를 예고해 놓고 있다.
가. 사례 분석 : 언론 보도로 본 의결권행사와 결과
아래 사례들은 다수 언론 보도·공식 발표·사건 전개를 종합해 재구성한 것으로, 각 사건의 핵심 쟁점과 국민연금의 입장·영향을 중심으로 분석했다.
사례 1 : 삼성물산·제일모직 합병(2015)과 이후 손실 논란
국민연금은 해당 합병 건에 찬성표를 던졌고(당시 합병 찬성은 합병 성사에 중요한 역할로 작용했다), 이후 합병에 따른 투자 손실 및 공적 기금의 의사결정 책임 문제가 지속해서 제기되었다.
언론은 국민연금의 찬성 결정 배경과 내부 감사 결과(국내외 여론·정치권 영향 가능성)를 반복적으로 보도했다. 이 사건은 국민연금의 정치적 독립성·의사결정 투명성 문제를 제기하는 대표적 사례로 남아 있다.
종합적 분석 : 합병 결정은 단순 투자 판단을 넘어 정치·사회적 논쟁으로 확산하였고, 그 결과 기금운용의 전문성과 투명성에 대한 신뢰가 약화 되었다. 공적 기금의 대기업 관련 의사결정이 정치·관료적 압력과 겹쳐 제도적 리스크가 드러났다.
사례 2 : SK(최태원 회장) 관련 의결권 행사(사내이사 선임 이슈)
국민연금은 최태원 회장 측의 특정 사내·사외이사 선임에 대해 반대표를 행사한 바 있다(당시 언론 보도). 그러나 결과적으로 반대가 관철되지 않고 이사 선임이 이루어진 경우다. 이 사례는 기금이 ‘감시·견제’ 기능을 행사하려 했으나 표 대결에서 한계가 드러난 사건으로 평가된다.
종합적 분석 : 반대표 결정 자체는 주주권 행사 원칙에 부합할 수 있으나, 의사결정 과정의 근거(어떤 기준·증거로 반대했는지), 사후 책임(반대가 기업가치에 미친 실제 효과 규명) 등이 불투명해 사후 검증이 필요하다.
사례 3 : 삼성전자 사외이사·감사위원 선임(ISS 권고와 국민연금 판단 차이)
국제 자문기관 ISS의 반대 권고에도 불구하고 국민연금은 일부 안건에 대해 찬성 결정한 사례가 보도되었다. 이는 국민연금이 외부 자문기관의 권고를 따르지 않고 정반대의 자체 판단을 내릴 수 있음을 보여줬다.
종합적 분석 : 국민연금의 최종 자체 판단은 당연히 가능하나, 외국 자문기관 과의 의견 차이는 '판단 기준의 일관성' 문제를 낳는다. 그것도 거액의 자문료를 지불 하면서, 국민연금은 왜 외부 권고와 다른 결론에 도달했는지, 그 합리적 근거와 위험평가를 공개할 책임이 있다.
사례 4 : 한미약품 이사(임종윤) 선임·해임 안건
국민연금은 한미약품에서 이사회 참석률 저조 등 사유로 특정 이사 선임에 반대하거나, 임시주총 해임안에 대해 반대표를 결정한 바 있다. 해당 사건은 국민연금이 이사 개인의 책임·독립성을 근거로 의결권을 행사했음을 보여준다.
종합적 분석 : 이 경우에도 ‘판단 기준(출석률·전문성 등)’이 공개되어 상대적으로 정당성이 확보되었다는 점은 긍정적이다. 다만 국민연금의 입장이 기업 내 분쟁에서 중립을 지켰는지, 아니면 정치적·이해 관계적 요소로 오인될 소지는 없는지 검증해야 한다.
사례 5 : 고려아연(집중투표제 도입 안건)
고려아연 사건은 집중투표제가 소수(소액) 주주 보호의 수단인가, 경영권 흔들기의 도구인가 하는 논쟁을 촉발했다. 국민연금은 정관에서 집중투표제 배제 조항을 삭제하는 안건에 찬성표를 던졌으나(언론 보도), 개별 사안에서는 이해관계자들의 충돌로 법정 분쟁·가 처분까지 이어지는 사태를 초래했다.
종합적 분석 : 집중투표제 자체가 가진 ‘제도적 양면성’이 분명히 드러났다.
제도 취지는 소액주주 보호인 것 같으나, 현실에서는 특정 집단(행동주의 펀드·전략적 주주 등)이 이사회 구도를 급격히 바꿀 위험이 존재한다. 특히 국민연금과 같은 초대형 투자자가 찬성하면 그 파급력은 훨씬 크다.
3) 법적·제도적 쟁점 분석
가. 수탁자책임과 헌법적 쟁점(국가의 사영기업 경영통제 금지)
헌법 제126조는 “국방상 또는 국민 경제상 긴절한 필요로 인하여 법률이 정하는 경우를 제외하고는 사영기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 그 경영을 통제 또는 관리할 수 없다”라고 규정한다.
국민연금의 의결권행사는 ‘주주로서의 권리 행사’로 정당화될 수 있으나, 대규모 공적 기금이 반복적·체계적으로 기업 경영에 영향력을 행사할 때, 이는 실질적으로 ‘국가적 통제’로 작용한다. 법리적으로는 주주권 행사와 국가의 경영통제는 구별되지만, 현실적 인식과 정치적 맥락이 결합 되면 헌법적 논쟁(위헌 심판 청구 등)을 촉발할 수 있다.
나. 수탁자책임활동지침의 적용 범위·판단 기준 문제
지침 제9조 등은 의결권행사 대상을 규정하고 있지만 예외 조항과 투자위원회 재량 규정은 ‘의결권 불행사’의 기준을 모호하게 만든다. 즉, 정책적 판단(정치적 목적 포함)이 의결권행사 결정에 개입될 여지가 존재한다는 점이 비판의 핵심이다.
다. 기관전용사모펀드·자본시장법 개정과 ‘우회적 지배력 확보’ 리스크
2021년 자본시장법·하위법령 개정으로 기관전용사모펀드의 규제 체계가 개편되었고(기관전용사모펀드의 운용 자율성 확대 등), 기관전용사모펀드의 자금이 상장시장으로 유입되는 경로가 확장됐다.
KDI·금융감독원 등은 기관전용사모펀드가 상장사 지분 확보 및 M&A 주체로서 활동을 확대하고 있음을 보고했다. 이 구조는 공적기금(국민연금) + 기관전용 PEF의 중첩 투자가 특정 기업 경영권 변화로 이어질 가능성을 높인다는 사실을 지적하고 있다.
4) 위험 요인(정치적·경제적·안보적) : 근거 중심의 진단
가. 정치적 도구화 위험
다수 의석을 가진 정당과의 정책 연계(의결권 확대 입법 등)는 국민연금을 정치적 목적 달성의 수단으로 이용할 유인을 제공한다. 언론은 최근 상법개정 과정에서 여당 주도의 강행 처리와 야당의 반발을 상세히 보도했고, 재계·법조계는 입법 절차의 민주적 정당성·기업 부담을 문제 삼았다. 그뿐만 아니라 국민, 사회, 시장의 합의는 전혀 반영조차 되지 않았다. 따라서 이는 제도적 정당성의 약화로 귀결된다.
나. 기업 경영의 예측 가능성·투자 환경 훼손
국민연금의 의결권 행사가 정치적 목적과 결탁하면 기업 경영진은 ‘정책 리스크’(정치적 목적에 따른 인사·전략 변화)를 고려해야 한다. 그래서 장기 투자 축소·해외 이전 가능성( 성인이 되었음에도 어른이 되기를 거부하고, 책임을 회피하며 정신적으로 미성숙한 상태를 유지하려는 심리적 현상을 의미.
기업이 일정 규모 이상으로 성장하면 보다 체계적인 시스템을 갖추고 경영전략을
세워야 함에도 변화와 책임을 회피하며 여전히 소기업인 양 행위를 할 때를 경제학에서 일컬음.
피터팬 증후군)과 외국인 투자자 이탈 우려가 현실화될 수 있다.
다. 기금 수익률·수급자 이익 침해 리스크
기업가치 하락·배당정책 불확실성은 결국 연기금의 장기 수익률 하락으로 연결된다. 국민연금의 운용 목표는 ‘수익률 극대화’가 아니라 ‘가입자 장기 이익 보호’지만, 정치적 의사결정으로 인한 투자 환경 악화는 수급자 불이익으로 귀결될 수 있다. (관련 분석 : 기금 운용성과·주식시장 반응 사례).
라. 산업·안보적 위험(외국·중국 자본의 우회적 유입)
기관전용사모펀드의 증대와 해외(특히 중국) 자본의 투자활동 확장은 “핵심 산업·기술의 외국계 통제 위험”을 동반할 수 있다. 언론은 일부 기관전용사모펀드의 Exit(회수) 과정에서 국내 기업 지분이 해외 펀드로 이전될 가능성을 지적했고, 이는 산업 안보 관점에서 점검·규제 필요성을 제기한다.
4) 반대 논리(소수(소액) 주주 보호·지배구조 개선)에 대한 반박
주장 A : “집중투표제·의결권 확대는 소수주주 보호를 위한 불가피한 조치”
반박 : 제도의 취지는 인정되나, 제도의 설계·적용 방식이 문제다. 국민연금과 같은 초대형 주주가 정치적 목적과 결탁한 상태에서 집중투표제가 의무화되면, 오히려 정치적 ‘알 박기’ 등을 통한 특정 집단의 이사회 장악 리스크가 커진다. (고려아연 사태에서 확인). 제도적 안전장치( 금융투자업, 자산운용업 등 다양한 분야에서 임직원이 자신의 이익이나 사적 이해관계를 위해 회사나 고객의 이익을 침해하는 행위를 금지하는 원칙, - 특정 정당에 의해 취임한 임원은 그 정당으로부터 자유로울 수 없으므로 국민연금의 이사 선임권 행사는 더욱 신중함이 요구된다.
이해 상충 금지, 외국계·정책 펀드의 투표 제한 등)가 반드시 선결되어야 한다.
주장 B : “국민연금은 수탁자로서 주주권을 행사해야 한다”
반박 : 수탁자책임의 범주 내에서 주주권 행사는 허용되나, 정책·정치적 목적에 의한 반복적·체계적 경영 참여는 수탁자책임의 취지(가입자 이익)와 충돌할 수 있다. 따라서 의결권행사에 대한 명확한 법적 기준·사후 책임 규정을 필요로 한다.
Ⅶ. 결론
‘의결권 확대·집중투표제 도입’이라는 현실을 전제로, 그 악용 가능성을 차단하고 기금 본연의 목적을 지키기 위한 실무적·법제적 장치의 마련이 분명하게 선행되지 않는다면 우리 기업과 경제질서는 붕괴의 위험에 처할 수도 있다.
1) 의결권행사에 대한 법률적 기준화 및 사전 공시 의무화
입법 대안(또는 국민연금법 하위 규정 명시) : 국민연금의 의결권행사는 '수탁자책임'에 기초하되, 정책적 판단(정당·정부 정책 수용)을 배제하도록 명문화하고, 사전 공시(Advance notice)와 의결권행사 방향(찬·반)과 근거(평가 기준·사실관계)는 주주총회 전 일정 기간 내에 공시토록 투명성을 확보해야 한다.
2) 기금운용위원회·수탁자책임전문위원회 독립성 강화
위원 선임은, 야당·시민·학계는 물론 경제단체에 추천권을 보장하고, 정치권 추천 위원의 비율을 없애거나 최소로 제한해야 한다
위원회의 의결(특히 정치적 파급력이 큰 안건)은 외부 감사·감시장치를 거치도록 규정해야만 한다.
3) 이해 상충·정치적 개입 차단 장치 도입
의결권행사 결정 시 이해 상충 검증보고서 제출 의무화(선임 후보자와의 연관성·이익 관계 등)와 특정 정당·정책·권력기관과의 정례적 접촉 기록을 공개토록 하고, 유사 접촉 발생 시 의결 참여를 거부하거나 제한해야 한다.
4) 집중투표제는 단계적·시험적 도입 및 영향평가 의무화
자산규모·지배구조 유형별로 차등 적용(시범기업군 선정 → 2년 평가 → 전면 확대 여부 결정)제를 도입하여 시장의 적응을 조정해야 한다.
도입 전·후에 “영향평가(이사회 독립성, 소송 리스크, 외국인 투자자 반응 등)”를 실시하고 결과를 공개해야 한다.
5) 기관전용사모펀드 규제 보완(Exit·투자자 구조·의결권)
기관전용사모펀드는 연기금, 공제회, 보험회사, 은행, 증권회사, 투자회사 등 전문 투자자만 투자할 수 있도록 제한된 펀드로, 일반 개인이나 법인은 투자할 수 없다.
2021년 자본시장법 개정 이후 개인 및 비상장법인의 출자가 금지되어, 전문 투자자만 LP(출자자)로 참여할 수 있다.
기관전용사모펀드의 상장주식 보유·의결권 행사에 대해 투명성(공시)·한도 규제·연계 규정을 강화해야 한다. 기관전용 PEF의 Exit(회수) 전략에서 “핵심 산업·기술 이전” 우려가 클 경우, 금융당국·산업부 등 관계 부처가 협의하여 회수·매각 대상 심사제를 도입하여야 한다.
6) 국제 벤치마킹 및 독립감시 기구 설립
GPIF(일본), CalPERS(미국) 등 해외 사례를 면밀하게 분석하고 참고하여 외부 독립감시(oversight)기구를 설치하고 분기별로 운영 보고·검증을 받도록 제도화하여야 한다.
“국민연금 기금은 국민의 노후를 위한 것”이라는 원칙을 최우선 하며 명심 되어야만 한다. 국민연금은 설계상, 외형상 국가가 관리하지만 사적 재산(가입자 연금 자산)을 수탁하여 운용하는 기관이다.
스튜어드 십 코드의 도입과 의결권행사의 활성화는 본래 취지(장기적 기업가치 제고·수익성 확보)에 부합할 수 있으나, 법적·제도적 안전장치 없이 강압적·동시다발적으로 권한을 확대하면 공적 기금의 정치화·도구화 위험이 현실화한다. 2025년의 상법개정과 기관전용사모펀드의 시장 확장은 이러한 우려를 증폭시키고 있다.
따라서 지금 필요한 것은 의결권 확대 자체의 철회가 아니라, 확대된 권한을 누가, 어떤 기준, 어떤 절차로, 누구에게 책임지는지를 명확히 하는 것이다.
정치적 영향으로부터 기금을 보호하는 법적 장치, 운영의 투명성·전문성 강화, 이해 상충 차단과 국제적 감시체계 구축만이 국민연금의 지속가능성과 가입자 보호를 담보할 수 있다.
최근 국회를 통과한 소위 “노란봉투법”(노동조합 및 노사관계조정법)은 기업, 직장인, 노동자, 투자자, 소비자 등 우리 사회 구성원 모두에게 큰 파급력을 가진다. “노동자 권리 보장”이라는 그럴싸한 명분 뒤로는 “기업을 옥죄는 악법”이라는 본질이 자리하고 있다. “유사 이래 최악으로 기업 하기 어려운 상황”이 당장 눈앞의 현실로 닥쳤는데, 여기에 국민연금 관련 상법 개악이 추가로 기업의 목을 강하게 조이고 있다.
국민의 노후 자금 운용과 관련한 법을 “개악”하여 전문가들이 설 자리를 밀어내고, 그 자리가 대통령 선거 공로자를 위한 보은 잔치판으로 변질된다거나 공직 임용이 불가능한 하자 인사의 고액 연봉 챙겨주기용 ‘알 박기’ 은신처가 되어서는 절대로 안 될 일이다. 특정 정당, 일부 무리의 연금이 아니라 국민 모두의 연금이기 때문이다.
